Weberyen Bürokrasi
BÜROKRASİ-MAX WEBER
· Fikir:
Max Weber’in bürokrasi araştırması genellikle sosyolojik bir klâsik olarak kabul edilir ve o günden beri modern organizasyonlar üzerine araştırmaların temelini oluşturmuştur. Yüzyılın başında yazan Weber (1864–1920), modern sanayi toplumunun temel özelliklerini belirlemeye ve Batı kapitalizminin temel ruhu ile dinamiğini kavramaya çalışmıştır. Bu yüzden Max Weber’in bir “ideal tip” olarak klâsikleşmiş bürokrasi analizi, gelişmiş sanayi toplumlarının karakteri ve sosyolojik araştırmanın doğası konusundaki üç temel görüşünün somut bir uygulamasıdır.
• Kapitalist ve komünist sanayi toplumlarının temel özelliği olarak rasyonelleşme, yani mantıklı, rasyonel ve hesaplı düşünce, eylem ve planlama biçimlerinin gelişimidir. Bürokratikleşme, sanayileşmiş güce ve örgütlü bir topluma doğru bu genel gelişme eğiliminin klâsik bir örneğidir. Amerikan sosyolog Amitai Etzioni’nin (1964) ifadesiyle:
“Biz organizasyonlar içinde doğmakta, organizasyonlar içinde eğitilmekte ve çoğumuz hayatımızın büyük bir kısmını organizasyonlar için çalışarak geçirmekteyiz. Boş zamanlarımızın çoğunu organizasyonlara ödeme yaparak, onların içinde oynayarak ve dua ederek geçirmekteyiz. Çoğumuz bir organizasyon içinde ölmektedir ve gömülme zamanı geldiğinde bütün bu organizasyonların en büyüğünün –devletin– resmî iznini almak zorundayız.”
• Modern toplumda güç rasyonel bir temele sahiptir. Weber’e göre, modern toplumun temelini hukukî otorite, yani insanlardan ziyade yasalar ve düzenlemeler tarafından yönetilme oluşturur. Güç, gelenek veya kişisel karizmadan ziyade rıza ve görevin gerektirdiği otorite aracılığıyla meşrulaştırılır. Bürokrasi, bu düzenleyici yönetimin, kişisel olmayan ve tarafsız gücün bir örneğidir. Bürokratlar önyargı ve tutkulardan uzak davranırlar; kuralları toplumsal mevkii veya kökenine bakmadan herkese aynı şekilde uygularlar. Kendileri de daha üst bir otoriteye, iktidardaki hükümetin temsil ettiği halk iradesine tâbidir. Günümüz memurlarının gücü kendilerinden değil, işgal ettikleri konumdan gelir. Büro içinde emirleri belirli sınırlar içinde ve sadece astlarına uygularlar. Büro dışında memurların hiçbir meşru gücü yoktur. Büro içinde ideal memur, üstlerinden gelen emir ve kuralları itaatkâr bir biçimde uygulayan inançlı bir hizmetkârdır. Sosyolojik analiz ve karşılaştırmanın temeli olarak “ideal tipler”, yani farklı toplumların siyasal ve ekonomik durumlarının temel özellikleriyle ilişkilidir.
Weber (1948), bürokrasiyi “büyük çapta idari görevler ve örgütsel hedeflere ulaşmak için çok sayıda bireyin çalışmasını rasyonel bir biçimde koordine etmek amacıyla tasarlanmış hiyerarşik örgütsel yapı” olarak tanımlar. Weber, özel kapitalist organizasyonların çoğunun bürokratik bir yapıya sahip olduğunu öne sürse de, analizinin temel odağını kamu kuruluşları, özellikle devlet bürokrasileri oluşturur. Weber, ideal veya saf bürokratik tipin beş temel özelliğini belirler:
1. Uzmanlaşmış bir idari işbölümü: Karmaşık görevler, her biri eğitim, maliye veya iskân gibi özel alanlarda uzmanlaşmış görevliler tarafından yürütülür. Her departmanda her memur açıkça tanımlanmış bir sorumluluk alanına sahiptir.
2. Hiyerarşik bir yapı: Her alt düzey memur, daha üst düzeydeki memurların kontrol ve gözetimi altındadır.
3. Tutarlı kurallar sistemi: Bürokrasideki bütün işlemler soyut kurallar sistemine tâbidir. Bu kurallar, memurların eylemlerini düzenler ve güçlerinin sınırlarını çizer. Disiplin ve merkezi denetim esastır; kişisel inisiyatife çok az yer verilir.
4. Kişisellikten uzaklık: İdeal memur görevini, kişilere veya duygularına aldırmadan, sadece kurallara göre yapar.
5. Liyakat esaslı atama: Memurların seçimi ve terfisi bilgiye ve başarıya dayanır. Weber’e göre, bürokratik yönetim bilgi temelinde kontroldür ve bu özelliği onu rasyonel kılar.
6. Özel ve resmî hayatın ayrılığı: “Bürokrasi resmî faaliyetleri özel hayat alanından kesin olarak ayırır.” (Weber, 1948)
Weber’e göre, bu özellikler modern bürokratik örgütlenmeyi rüşvet, akraba kayırmacılığı ve kişisel iltimasın bol olduğu önceki yönetim biçimlerinden ayırır. Modern sanayi toplumları –ister kapitalist ister komünist olsun– düzgün işleyebilmek için etkin örgütsel yapılara gerek duyarlar. Bürokrasi, insanlara değil kurallara; kişisel ilişkilere değil görevler hiyerarşisine dayandığı için en etkili ve teknik bakımdan en üstün organizasyon biçimidir. Bürokrasi, şekilciliği ve kişisellikten uzaklığı arttıkça daha etkili olur; çünkü böylece mevcut görevlilerin yerini yeni memurlar alsa bile sistem aynı şekilde işlemeyi sürdürür. Frank Parkin’in (1982) sözleriyle:
“Weber’in açıklamasına göre, bürokratların davranışları öznel anlamlar ve algılar tarafından değil, yönetim aygıtının iç mantığı tarafından şekillendirilecektir. Kişisel güdüler ve öznel anlamlar, Weber’in ‘tipik bürokrat davranışı’ ile Marx’ın ‘tipik kapitalist davranışı’ arasında daha fazla ilişkilendirilemez.”
Weber’in bürokrasi analizinin kaynağı sadece rasyonelleşme anlayışı değil, aynı zamanda güç ve otorite analizidir. Geçmişte otorite gelenek veya karizmaya dayanırken, modern otorite Weber’e göre rasyonelliğe, hukukun tarafsız gücüne ve uzman bireylerin üzerinde uzlaştıkları kurallara dayanır. Weber, bürokrasiyi hukukî otoritenin “en saf biçimi” olarak görmüş ve onun temel özelliklerini açıklayabilmek için bir “ideal tip” bürokrasi geliştirmiştir. Ona göre bürokrasi, geleneksel organizasyon biçimlerinden çok daha öngörülebilir, disiplinli ve güvenilirdir.
Weber’in güç, otorite, devlet ve bürokrasiye duyduğu hayranlık bir ölçüde onun rasyonelleşme araştırmalarının, bir ölçüde de babasının mesleği ve zihinsel tutumunun yansımasıdır. Bu hayranlık, onun siyasal yöneliminin ve modern toplumu yönlendiren güçlü bir ulus-devlete inancının da göstergesidir. Weber liberal demokrasiye inanmış, fakat doğrudan demokrasiyi ve halk iradesi düşüncesini tamamen reddetmiştir: “İnsanın insan üzerindeki egemenliğini ortadan kaldırmayı amaçlayan bütün idealler ütopyadır.” (Mommsen, 1974). Robert Michels gibi Weber de modern siyasal kitle partilerinin kaçınılmaz olarak bürokratik olduklarını düşünür. O, insanın “yeni bir kölelik çelik kafesi” içinde insanlığından uzaklaşacağını düşünse de, kitlelere güvenmez. Bürokrasi, modern toplumda egemenlik sürecinin bir parçasıdır. Modern toplum, muhtemelen karizmatik liderlerle bir şeyler yapabilmenin dışında, ondan kaçmayı umut bile edemez.
· Kavramsal Gelişim:
Günümüzde hepimiz, Max Weber’in temel özelliklerini ana hatlarıyla açıkladığı organizasyonlarla birlikte yaşamakta, hizmetlerinden yararlanmakta ve muhtemelen onlarla birlikte çalışmaktayız. Bürokrasi, tıpkı kamusal etkililik ve etkinlik kazanmaya çalışan kamusal ve özel alandaki tüm organizasyonlar gibi, modern toplumun temel bir boyutudur.
Büyük bürokrasilerin bir bölümü kamu sektöründedir (Kamu Hizmeti, Sağlık ve Eğitim Hizmetleri, Silahlı Kuvvetler ve hatta Kilise). Ancak halk kitlesinin tüketim ihtiyaçlarını karşılamaya ve kârlarını yeterince artırabilmek için maliyetleri düşürmeye çalışan özel sektör bile büyük ölçüde bürokratikleşmiştir.
Bürokrasi, modern hayatın bir gerçeğidir; ister kapitalist isterse merkezî planlamacı olsun, kitle toplumunun organizasyonunda gerekli bir özelliktir. Weber’in “ideal tip” bürokrasisi, modern bürokrasinin temel özelliklerini belirlemek ve açıklamak için tasarlanmıştır. Bununla beraber, o çoğu kez bir “ideal” veya örgütsel etkililik modeli olarak alınmış ve bu yüzden, gerçek hayattaki bürokrasilerin Weber’in iddia ettiği kadar etkili veya demokratik olup olmadıkları konusunda geniş tartışmalar yaşanmıştır.
· Bürokratik Etkililik:
Weber’in, bürokrasinin teknik açıdan en üstün organizasyon biçimi olduğu iddiasına karşı, birçok yazar bu ideal tipin idari zayıflıklarını vurgulamıştır. Robert Merton (1957), bürokrasinin “olumsuz işlevi” olduğunu düşündüğü —örgütsel hedeflere ulaşılmasını bile engelleyebilen— özelliklerine, bilhassa bürokratların kurallar ve düzenlemelere kölece bağlılıkları, tutuculukları, değişme korkuları, soğuklukları ve vatandaşlara karşı resmî tutumlarına işaret eder.
Çoğu insan “kırtasiyecilik”ten, “yüzsüz” bürokratlar tarafından dikkate alınmamaktan şikâyetçidir. Bürokrasiler, yeni koşullara ve yeni inisiyatiflere hızlı ayak uyduramamalarıyla ünlenmişlerdir. Bradley ve Wilkie (1974) bu durumu göstermek için klâsik bir bürokratik felç örneği verir:
> Hikâye, Kızıl Meydan’da Başkan Mikoyan’ın arabasına ateş eden bir Sovyet vatandaşı tarafından anlatılır. Kızıl Meydan o sırada güvenlik muhafızlarıyla doludur; ancak onlar emir olmadan hemen harekete geçmezler, çünkü suikast girişiminin Mikoyan’dan daha üst düzeyde bir otorite tarafından onaylanmadığından emin olamazlar. Muhafızlar, suçluyu vurmak için en üst kademeden “izin kâğıdı” gelinceye kadar fiilen felç olmuşlardır.
Peter Blau (1963), Federal Polis Bürosu ve Amerikan İstihdam Bürosu üzerine yaptığı araştırmalarda, çalışanlar tarafından benimsenen informel tekniklerin resmî yönetmeliklerde belirtilenlerden çok daha etkili olduğunu göstermiştir. Michel Crozier (1964) ise çalışanların kuralları çoğu kez nasıl göz ardı ettiklerini ve esnettiklerini; onlara sadece sözde destek verdiklerini, fakat uygulamada üstlerinin olaylarla ilgili kesin olarak bilmedikleri bilgileri nasıl inkâr ettiklerini veya çarpıttıklarını göstererek bu analizi derinleştirmiştir.
Kıdemli yöneticiler kontrolü yeniden sağlama girişimlerinde daha çok kural yaratırlar; ancak bunu yaparken sadece verimsizliği ve yanlış bilgilendirmeyi yeniden üretirler.
Alvin Gouldner’in madenciler araştırması (1954) ile Burns ve Stalker’in elektronik firmaları üzerine araştırması (1966), bürokratik örgütlenme sisteminin koşullar büyük ölçüde istikrarlı ve öngörülebilir olduğunda ideal olmasına rağmen, daha değişken ve öngörülemez durumlarda çok daha “organik” bir yapıya gerek olduğunu göstermiştir. Bürokratik yapılar, maden işinin veya sürekli değişen yeni teknolojilerin ve yeni piyasa koşullarının yaratacağı tehlikelere karşı hızlı karşılık verebilmede pratik değildir.
· Demokratik Hesap Verebilme:
Weber, bürokrasinin teknik üstünlüklerini överken memur sınıfının gücünün farkındadır. Bu kurumsallaşmış gücün sadece çalışanlarını köleleştirmekle kalmayıp, bizzat demokrasi için de bir tehlike oluşturduğunun çok iyi farkındadır. O, bireysel inisiyatif ve yaratıcılığı baskı altına alan, bir çelik kurallar ve düzenlemeler kafesine tıkılmış, yukarıdan gelen emirlere mecburen uyan “ruhsuz uzmanlar” yaratan hiyerarşik kontrol tehlikesini önceden görmüştür. Aynı şekilde Weber, modern demokrasilerin verimli bir biçimde işleyecek bürokrasilere ihtiyaç duyarken, içkin bir tehlikenin — kamu görevlisinin seçilmiş efendisinin gücüne ulaşması tehlikesinin — varlığını kabul etmiştir: Siyasal efendi her zaman kendini eğitimli bir memur, bir uzman karşısında amatör bir konumda bulur. Kendi uzmanlık bilgileri, sırları ve geleneksel anonimlikleri ile kamu görevlileri sorumsuz bir güce sahiptirler. Onlar her zaman bürodadırlar; politikacılar ise sadece gelir ve giderler. Weber bu ikilemi çözecek anahtarın, kamu görevlisinin parlamento tarafından kontrolü ve düzenli hesap vermesi olduğunu düşünüyordu.
Başka yazarlar, özellikle “oligarşinin tunç yasası” tezinin sahibi Robert Michels, bu konuda fazla iyimser değildi. Modern yönetim üzerine birçok farklı araştırma memurların sahip oldukları gücü ortaya çıkarttı. Örneğin, çoğunda İngiliz Kamu Hizmetinin bir “yönetici sınıf” biçimi olduğu öne sürülmüştür (Brian Sedgemore, Tony Benn, Crowther-Hunt Raporu 1980). Memurların bakanları kontrol etmekte kullandıkları farklı teknikler Crossman Günlükleri (1977) ve Emret Bakanım, Emret Başbakanım televizyon dizilerinde hoş ayrıntılarıyla verilmektedir.
Marksist yazarlar daha da ileri giderek, kapitalist devletin tamamının — parlamento, hükümet ve kamu hizmetleri bileşiminin — bir sınıfsal kontrol aracı, Lenin’in sözleriyle “bir sınıfın başka bir sınıfı baskı altına alma organı” olduğunu öne sürerler. Marx, Engels ve Lenin esasen devlet bürokrasileriyle ilgilenseler de, Harry Braverman gibi günümüz Marksistlerine göre tüm bürokratik yapılar — ister kamu ister özel olsun — özünde burjuvazinin proletaryayı yerinde kontrolünü sağlayan denetim sistemleridir. Teknik verimlilik iddiaları sadece bu baskı ve sömürüyü meşrulaştırmakta kullanılan ideolojik mitlerdir.
İronik olarak, bürokratik merkezî planlama ve denetim modeli, vantuzlarını her köşeye uzatarak, parti bürokratlarının ve bürokratik zihniyetin hâkim olduğu bir toplum yaratarak komünist toplumlarda doruğuna çıkmıştır. Alfred Mayer’e (1965) göre “SSCB, en iyi şekilde, büyük, kompleks bir bürokrasi olarak anlaşılır.” Milovan Djilas (1957) daha da ileri gider ve Komünist Parti bürokratlarının güçleri ve ayrıcalıklarını kitleleri sömürmek ve kendi çıkarları ile oligarşik yönetimlerini geliştirmek için kullandıklarını öne sürer. Mao Zedung’un Kültür Devrimi sırasında Çin’in her şeye müdahale eden idari yapısının kontrolünü kitlelere bırakarak “gücü insanlara verme” girişimi ölümüne kadar bazı geçici başarılar sağlamıştır. Gorbaçov’un glasnostu, Rusya İmparatorluğu’nun bürokratik hantallığını giderme heyecanıyla daha sürekli başarılar kazanmıştır.
Nitekim gerçekte, bürokrasi Weber’in tasvir ettiği türden etkin planlama ve demokratik örgütlenme modelinden çok uzak olduğunu kanıtlamıştır. Daha ziyade, Weber’in en kötü endişeleri — toplumun örgütlenmesinin daha bürokratik nitelik kazanması ihtimali — gerçekleşmiş görünmektedir. Frank Parkin’in (1982) vurguladığı gibi, “ilerlemekte olan proletarya diktatörlüğü değil, aksine memurlar diktatörlüğüdür.” Weber’in korktuğu gibi, bürokratik düzen ve rutin düşkünlüğü bireysel inisiyatifi bastırma eğilimi gösterir ve Gorbaçov’dan Thatcher’a kadar hem kapitalist hem de diğer bütün modern hükümetlerin artık günümüzde bürokrasinin gücünü kırma, serbest girişimcilik ve bireysel özgürlük ruhunu serbest kılma girişimlerinde bulunmaları ilginçtir.
Weber’in insanî duygular tarafından lekelenmemiş ideal bürokratı, gerçekte zihinsiz bir robottan daha değersiz bir şey olarak ortaya çıkacaktır. Bu yüzden, toplumsal eylem, bireycilik ve öznelliği (verstehen’i) sosyolojik analizinde öne çıkartan Weber gibi bir sosyal teorisyenin, toplumsal davranışın bu hayati unsurlarını tamamen ortadan kaldıracak bir ideal-tip üretmesi bir ölçüde ironiktir. Bir ideal bürokrasi tipi ortaya koyan Weber, kendi toplumsal eylem teorisine rağmen, ne ideal bürokratın psikolojisini ne de bürokrasiler içindeki bireylerin onun kurallarına uyarak veya direnerek nasıl davrandıklarını ortaya koyar. Ancak aslında büyük eleştirilere ve korkuya yol açan şey, büyük bürokrasilerdeki görevlilerin davranışlarıdır. Bürokrasi nasıl insancıl veya duyarlı hale getirilebilir ve onları nasıl toplumun efendileri değil hizmetkârları kılabiliriz?
Gerçekte Weber bu zayıflıkların çok iyi farkındadır. Bu başarısızlıkların farkında olmasına rağmen, bürokrasiyi olumlu bir biçimde tasvir eder. Salt teknik bir bakış açısından, bir bürokrasi en üst etkililik derecesine ulaşabilir ve bu anlamda resmî olarak insanlar üzerinde otorite uygulayan bilinen en rasyonel araçtır. O, kesinlik, istikrar, disiplinin sıkılığı ve güvenilirliği bakımından başka organizasyon biçimlerinden üstündür. Bu yüzden o, organizasyonun başındakilerin ve onunla ilişki içinde çalışanların sonuçları özellikle en üst düzeyde hesaplamalarını mümkün kılar. Son olarak, hem yoğun etkililik hem de işlemlerinin kapsamı bakımından üstündür ve biçimsel olarak her tür idari göreve uygulanabilir (Weber, 1968, 223).
Aslında Weber, bürokrasiyi olumlu bir biçimde ve en üst organizasyon biçimi olarak tasvir etse bile, aynı ölçüde onu büyübozumunun rasyonel somut bir örneği olarak görür ve bürokratik bir toplumda bireysel özgürlüğün ortadan kalkmasından korkar: “Bürokratikleşme tutkusu bizi umutsuzluğa itmektedir.” Weber, “geleceğin bürokratikleşmeye ait olduğu”nu düşünür ve bu onu korkutan bir gelecektir. Marx’ın öngördüğü sosyalist ütopyada bile hiçbir alternatif görmez. Gerçekte o, haklı olarak, sosyalizmin daha bürokratik bir toplum olacağını görmüştür; çünkü sosyalist toplumun liderleri bürokratlar olurken, sosyalist toplumlar merkezî planlamacı bir toplum olacaklardır.
Aksine, kapitalist toplumlarda iş adamları, hatta politikacılar meslek bakımından bürokrat değildir ve rekabetçi piyasa güçleri en azından inisiyatif ve girişimciliği teşvik eder. Bu yüzden Weber’in tercihi ve umudu, kapitalizmin bireysel özgürlük ve yaratıcı liderlik için daha iyi bir gelecek sunmasıdır. Fakat Weber’e göre nihayetinde bürokrasi hem acımasızca ilerleyecek ve hâkimiyetini kuracak hem de her yere yayılacaktır. Onun gücünü dengeleyecek tek umut, vizyon sahibi ve karizmatik liderlerin ortaya çıkışı ile belirli mesleklerin (entelektüeller, bilim insanları ve siyasetçilerin) bağımsız gücüdür. Ancak onlar bile bürokratikleşmenin ezici gücü karşısında zayıf bir umudu temsil ederler; hatta onlar da toplumun diğer kesimleri gibi rasyonelleşmeye, bürokrasinin gücüne tâbidirler.
Weber “düşüncesiz bürokrasi” hakkındaki korku ve kaygılarını şöyle ifade eder:
“Çok daha korkunç olan, dünyanın küçük bir göreve sıkıca yapışan ve biraz daha büyüğünü elde etmek için mücadele eden bir çarkın dişlileriyle dolmasıdır... Yani sanki bizim, bilincinde ve istekli olarak düzene ihtiyaç duyan ve düzenden başkasına gerek duymayan, bir an için bu düzenin sarsılması ihtimali karşısında sinirli ve korkak hale gelen insanlara dönüştüğümüze inanmamızdır.” (Mitzman, 1969:177–178).
Sonuçta Weber’in gelecek tasavvuru oldukça kötümser, hatta kadercidir. O, bireye ve karizmaya inancına rağmen, bürokratikleşmeyi kaçınılmaz, kitleleri edilgin ve sonuçları baskıcı olarak resmeder. Onun Protestan Ahlakı üzerine araştırmasında çizdiği yaratıcılık ve girişimcilik ruhu, şiddetle ihtiyaç duyulan toplumsal eylem yaklaşımı “demir kafes” içinde kaybolur görünür. Geleceğin toplumu, Weber’e göre, bizzat bürokrasiler gibi ruhsuz ve inançlarını yitirmiş bir toplum gibi görünmektedir.
Weber’in çalışmalarında rasyonelleşmenin gücü ile bireyin özgürlüğü arasında; gelişmiş sanayi toplumlarının yaratıcılık ve girişimciliğe ihtiyacı ile devlet ve bürokrasinin yurttaşları üzerindeki ezici gücü arasında temel bir gerilim vardır. Weber, rasyonelleşmenin gücüne inancını yitirmiştir ve karizmatik liderlerin kitleleri kitle demokrasisinin uyuşukluklarından uyandırmalarını ve onları eyleme geçirmelerini arzu eder. Ancak o yine de, liderlerin güdüleri ve karizmaları ne olursa olsun, sosyalizm ve milliyetçilik gibi hareketleri eleştirmeyi sürdürür.
Bunlara rağmen, çoğu modern yazar daha az kötümserdir. Yirmi birinci yüzyıla girerken bürokrasi daha az kaçınılmaz ve daha az güçlü görünmektedir. Ona karşı çıkılabilir ve hareketleri sınırlandırılabilir. Örneğin, Ray ve Reed (1994), günümüzde insanların bürokrasinin ve hatta devletin otoritesi ile meşruluğunu kabul etme konusunda daha az istekli olduklarına ve demokratik — ve antidemokratik — kitle protestolarının ve modern seçimlerin insanlara bir ölçüde güç sağladığına inanır. Modern yazarlar, bürokratik organizasyonların sanayi-ötesi toplumda artık egemen form olmadığını düşünürler. Aksine, modern organizasyonlar çok daha esnektir ve merkezî olmaktan uzaktır; onlar çalışana veya ekibe daha fazla güç ve otorite tanırlar.
Yine de, zayıf noktaları her ne olursa olsun, Weber’in ideal bürokrasi modeli hem modern organizasyonlar ve hükümetleri hem de gelişmiş sanayi toplumlarının ruhunu anlamamıza katkılarda bulunmuştur.
··
112 Gösterim
1 Yorum
Lütfen giriş yapınız.
Buğra Soyadıveremez
Gönderi Sahibi
Okuyucunun(benim) Diyeceklerim: Öncelikle alıntı yaparken herhangi bir yazım hatası yaptıysam özür dilerim. Ve bu alıntıya ek olarak Weberin kendi bürokrasi ve otorite kitabını okumanızı da tavsiye ederim, bu çok kısa bir özetti.