Şevardnadze’nin böyle davranmasının en büyük sebebi, bu bölümde ve bir öncekinde gördüğümüz diğer devlet inşacılarından daha zayıf bir konumda olmasıydı. Çete liderlerini kurnazca tasfiye ettikten sonra bile Gürcistan’da güçlü bölgesel odaklarla karşılaşmaya devam etti. Yetkin bir devlet inşa etmekten ziyade iktidara tutunmaya çalışıyordu. Bunu yapma yolu da güçlü çıkar gruplarını refah dağıtma yoluyla yumuşatarak sürece katmaktı (ya da en azından rüşvet dağıtarak). Gelişmekte olan ülkelerde yolsuzluk yaygındır. Kamu görevlilerine rüşvet veren maşrutka sürücüleri de çok rastlanılan bir durumdur. Fakat Gürcistan’da yaşanan şey bu tür yolsuzluktan biraz farklıydı. Şevardnadze, sürücülerin yasayı ihlal etmek zorunda oldukları bir sistem yaratmıştı ve polis için ağacın alt dalında asılı meyve haline gelmişlerdi. Yasa ihlalini kaçınılmaz hale getirerek yolsuzluğu teşvik eden bir sistem kurdu.
Bunun asıl nedeni de yasayı sürekli çiğnemekten suçlu durumuna düşen toplumu böylelikle denetim altına almaktı. Yasanın uygulanmasını bugün rüşvet vererek engelleyebilirdiniz ama devlet herhangi bir zaman peşinize düşebilirdi. Üstelik, aynı düzenek bir başka potansiyel güç odağı olan kamu görevlilerini de denetim altına alıyordu. Ne de olsa rüşvet almak suçtu ve eğer devlet isterse onların da peşine düşebilirdi.
Şevardnadze “düşük seviyede yolsuzluk” ve “yüksek düzeyde yolsuzluk” diye adlandırabileceğimiz karmaşık iki sistemi bütünleştirmişti. Üst düzey seçkinler, parlamento üyeleri ve kıdemli kamu görevlileri bir grup haline getirildiler. Bu kişilerin Şevardnadze rejiminden çıkarları olması sağlandı. Devletin elde ettiği, özellikle de uluslararası bağışçılardan gelen kaynakları onlarla paylaşıyordu. Fakat bu gelirlerden yararlanmaları Şevardnadze’nin iktidarda kalmasına bağlıydı. Bu